La reciente unificación² jurisprudencial acerca de la acción de grupo y su improcedencia para reclamar la devolución de tributos pagados en virtud de actos administrativos que han sido declarados nulos es un tema que merece un análisis.

La regla de unificación establece, de manera clara, que:

“La acción de grupo no es procedente para reclamar la devolución del pago de tributos decretados en actos administrativos que posteriormente son declarados nulos”.

En este entendido, la acción de grupo no es el mecanismo adecuado para solicitar la devolución de tributos pagados bajo normas han sido declaradas nulas.

Este enfoque, fundamentado en la carga procesal del contribuyente, busca garantizar que se respete el debido proceso y que las decisiones de la Administración sean objeto de un examen judicial adecuado a través de los medios de control establecidos. En el caso de estudio lo procedente es provocar un pronunciamiento particular de la Administración, es decir, se debe agotar el trámite administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo y seguidamente impugnar ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Otro aspecto relevante es la presunción de legalidad de los actos administrativos. La jurisprudencia ha indicado que la nulidad de un acto general no afecta de manera automática a los actos particulares derivados de él.

“La declaratoria de nulidad del acto general no afecta per se la legalidad de los actos administrativos particulares y concretos expedidos con fundamento en ese acto general (actos derivados), en tanto gozan de todos los atributos propios del acto administrativo, entre ellos, están cobijados por la presunción de legalidad. Si el interesado que se considera afectado pretende su anulación debe demadarlo mediante, las correspondientes acciones legales” ³ (Énfasis añadido).

El Consejo de Estado señala que el criterio jurisprudencial citado es aplicable a los supuestos en los que los tributos tienen como fundamento un acto derivado del acto general o ley que lo impone. Así como, en los supuestos en los que los contribuyentes estén en la obligación de realizar una liquidación o declaración privada. En todo caso, en la misma sentencia se admitió la posibilidad de interponer acciones de reparación directa y de grupo para obtener la devolución del tributo, esto siempre que:

1. El interesado legalmente no tenga la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o generar una decisión administrativa particular expresa o presunta.
2. Demostrar haber padecido un daño, pero no cualquiera, sino uno calificado como antijurídico.

Ahora, en relación con la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, el artículo 850 del Estatuto Tributario establece que la DIAN debe devolver estos valores por concepto de obligaciones tributarias pagadas por el contribuyente, siguiendo el mismo procedimiento aplicable para las devoluciones de los saldos a favor.

Así las cosas, el Consejo de Estado concluye que la procedencia de la acción de grupo es excepcional, sin embargo, en este punto es necesario reflexionar sobre los efectos que este formalismo tiene en los contribuyentes, quienes se enfrentan a la dificultad de soportar cargas financieras por períodos prolongados mientras tramitan la devolución de los pagos. En este sentido, si bien es comprensible que el Consejo de Estado ampare el debido proceso y la presunción de legalidad en los procedimientos tributarios, también es crucial que el Estado garantice un sistema más accesible e inmediato, en el cual la carga procesal del contribuyente no se vuelva gravosa.

Ahora bien, de igual manera en repetidas ocasiones se ha intentado incluir en el sistema tributario, mecanismos de devolución automática de los saldos a favor, sistema que podría funcionar para garantizar la devolución de los pagos que derivan en pago de lo no debido en virtud de un fallo de nulidad, sin que esto implique que el que contribuyente deba presentar la solicitud de devolución.

Por último, no debe perderse de vista que a la administración le es exigible una conducta de diligencia, la cual consiste en publicar o dar aviso a los contribuyentes acerca de la declaratoria de la nulidad del acto administrativo de carácter general y el derecho que tienen para solicitar la devolución de los dineros consignados en virtud del pago de lo no debido, en ese sentido, el Consejo de Estado debió dejar constancia de esta obligación de cara a que las administraciones adopten un mecanismo para dar a conocer la sentencia y sus efectos para que los contribuyentes puedan hacer efectivo su derecho.

** ** ** ** **⁴